［摘要］农村敬老院的公建民营转型是优化农村养老服务资源配置、补齐农村社会化养老服务短板、积极应对人口老龄化的重要举措。基于共生理论视角，农村敬老院公建民营实践构成一种共生型逻辑。作为公共部门的政府与作为民营组织的养老机构是基本的共生单元，二者基于资源、信息等共生界面而交互作用，在制度、市场、文化环境的影响作用下逐步向互惠协作型的共生形态演进。但目前，农村敬老院公建民营实践中存在着共生主体目标偏离、共生界面沟通不畅、共生环境阻滞、共生形态不稳定等问题。因此，需要厘清主体定位、畅通交互界面、培育支持性环境、稳固协同共生基础，规范有序地推进农村敬老院公建民营转型，促进农村养老服务高质量发展。
［关键词］农村敬老院；公建民营；养老机构；农村养老服务
农村敬老院是对老、弱、孤、残等特殊困难群体进行集中供养的福利性组织，是特困供养制度的实践基础。农村敬老院发端于新中国初期河南省唐河县农村群众的自愿互助养老方式。1956年，第一个敬老院在黑龙江省拜泉县兴华乡诞生。农业集体化和公社化生产体系推动了以村集体为责任主体、以敬老院为组织载体的集中供养实践。自2006年国务院修订《农村五保供养工作条例》以来，国家逐步取代村集体承担起农村五保供养的主体责任，敬老院等仍是农村的基础福利设施。受历史因素和现实条件限制，农村敬老院积累了诸如基础设施简陋、管理水平不足、专业人员缺乏、服务质量低下等“旧疾”。而随着村落空心化、人口老龄化、家庭规模小型化等趋势，农村养老服务设施需进行兜底保障以外的功能拓展和转型，农村社会服务体系建设也对敬老院发展提出了新的要求。推动农村敬老院的公建民营转型升级，是盘活整合农村养老服务资源、补齐农村社会化养老服务短板、积极应对人口老龄化的重要举措。
在养老服务业“放管服”背景下，国家出台了民政部办公厅、发展改革委办公厅《关于开展以公建民营为重点的第二批公办养老机构改革试点工作的通知》（民办发〔2016〕15号），《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号），《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），民政部、发展改革委、财政部《关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》（民发〔2019〕80号）等一系列文件，推进公办养老机构的公建民营改革。“公建民营”是指通过承包、委托、联合经营等形式，将所有权属于政府的公共服务设施交托给企业、社会组织等社会化主体运营。农村敬老院的公建民营是按照“管办分离”思路，由政府出资对农村敬老院基础设施进行升级改造，使之达到养老机构标准，然后在明晰产权的基础上，通过公开招标等方式引入社会组织或企业来运营，政府履行管理和监督责任。公建民营敬老院为农村特困供养对象和普通老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等综合养老服务，属于非营利性质的农村养老服务设施。近年来，全国多地推进农村敬老院公建民营，由省级政府统筹协调、县级民政部门执行、乡镇街道落实，在原有“一乡一院”的基础上，对农村敬老院进行升级改造，签订敬老院社会化托管运营协议，制定标准化服务内容，以期在兜底保障的基础上满足农村社会化养老需求。
目前学界直接聚焦于“农村敬老院”这一特定对象的研究成果较少，其中多数是基于对某地农村敬老院的调研而分析农村五保和特困供养制度的资源配置、实践困境、变迁逻辑等，或者分析“村社养老”等特定养老模式。学者也提出，针对传统敬老院的资源碎片化等弊病，需以“协同治理”和“整体性治理”等理念推进农村敬老院转型发展。农村敬老院公建民营转型的本质是构筑农村养老服务领域的“公私部门的伙伴关系”，以盘活服务资源，激活发展动能，实现农村老年福利的多元治理。其公建民营转型的理想目标是超越传统政社之间的不对称或依附型关系，化解公共服务协作中职能不清、互动松散的困境，缔结农村养老服务供给主体之间的互惠协同共生关系。本文尝试引入源于生物学领域的“共生理论”，基于对A省L市Y区农村敬老院的实地调研，探索农村敬老院公建民营实践中最基本的主体即公共部门、民营组织二者之间的共生型关系，分析共生型实践形塑的基本逻辑和优化路径。由于养老机构公建民营改革中的社会化运营主体性质可为非营利组织或营利性企业，所以本文所说的民营组织涵盖民营养老机构、为老服务企业这两类不同性质的组织。
一、理论框架与研究方法
1879年，德国真菌学家德贝里提出“共生”概念，即“不同种属或类别的生物生活在一起”。生物学界还发展出“互惠共生”和“寄生”等相关概念。20世纪中叶以来，“共生”这一理论范畴拓展运用到社会科学领域。在中国社科界，袁纯清构建了经济学分析的“共生理论”框架和方法，将“共生”界定为共生单元在一定共生环境中按某种共生模式形成的关系。胡守钧将共生理论与社会学相结合，发展出“社会共生论”，其中指出“共生是在不排除任何共生对象的客观前提下，主观地实现人类社会交往中照顾各方利益和理想的最佳机制和架构”，共生是个体、组织和社会的基本存在方式。总体来看，“共生”是不同个体经由互利互惠机制而形成的有机结合、共同生存和协同进化。“共生”是“对协同的深化”，是基于社会共识而建立一种良性的“共同体关系”，以达致“持续均衡”和共享发展。
基于此，本文认为，共生理论的框架包含共生单元、共生界面、共生环境和共生形态四个基本要素。共生单元是系统内部物质生产、能量传输、信息传送等活动中的基本单位，是共生关系的主体；共生界面是共生单元之间传导物质、信息、能量的媒介通道，是共生关系的载体；共生环境是共生单元进行交流互动的外部环境；共生形态是共生主体相互作用的样态和方式，是共生单元、共生界面与共生环境相互作用的结果。鉴于社会化养老中的“政社关系”是“养老服务的前提和服务质量的保证”，本文重点考察农村敬老院公建民营转型实践中公共部门与民营组织的互动逻辑。基于共生视角，农村敬老院公建民营转型中的政社互动实质上构成了一种共生型实践逻辑。作为公共部门的行政化组织和作为民营组织的社会化运营机构是主要的共生单元，公共部门与民营组织之间存在的资源交换、信息沟通和监督管理关系构成了共生界面，公共部门和民营组织共处于政策、市场、社会等共生环境之中并开展互动，从而初步构成农村养老服务生态系统的互惠型共生形态。
笔者所在的研究团队在A省L市Y区进行了为期半年的实地调查。Y区在相关政策指引下，有针对性地出台了关于养老机构公建民营的地方文件，鼓励社会力量进入养老行业，从宣传引导、财政支持、基础建设、市场规范、监督管理等方面规范和推进农村敬老院的公建民营进程。《L市Y区养老服务发展规划（2021—2030）》在强化兜底养老服务保障能力的任务模块中，突出强调“推进公办养老机构改革”，提出“三达标”提升行动，改革公办养老机构运营体制和管理方式，以实现公办养老机构覆盖能力达标率、服务质量安全达标率、入住率的提升。2019年，Y区大规模进行敬老院公建民营改革，其做法是由区政府牵头，各乡镇、街道通过公开招投标来与第三方养老机构签订社会化托管运营协议，协议有效期一般为5年或者10年。政府将敬老院升级改造之后交由第三方运营，并提供财政补贴。敬老院在优先兜底保障特困供养的前提下接收“社会老人”，满足农村社会化养老需求。截至2022年底，Y区9所敬老院完成公建民营转型升级，总建筑面积达30 094平方米，房间有495个，可供890位老人入住。研究团队主要通过参与式观察和非结构式访谈，全面了解当地农村敬老院公建民营的具体推进状况，访谈对象包括Y区民政局工作人员、敬老院院长、公建民营敬老院运营方负责人、敬老院工作人员、入住老人等。
二、农村敬老院公建民营实践中的共生逻辑
基于共生理论视角，Y区的农村敬老院公建民营转型中，公共部门与民营组织之间的互动实质上构成了一种共生型实践逻辑，共生单元、共生界面、共生环境和共生形态是农村敬老院公建民营共生型实践的基本要素。
（一）政社组织作为共生单元
作为公共部门的政府和作为民营组织的运营机构是推进农村敬老院公建民营进程的两个关键性主体。公共部门与民营组织以资源互补为协同合作的基础，并以契约达致合作共识。通过公建民营，养老服务职能由政府让渡给社会服务机构、企业，公共部门与民营组织在农村养老服务供给中各司其职，构成最主要的共生单元。
公共部门是公建民营实践的引导者和支持者。农村敬老院公建民营中的公共部门是各级人民政府以及民政部门等相关职能单位。政府作为公共部门，承担了以下重要功能：一是政策制定。政府把握整体布局，加强宏观统筹，通过相关政策制度明确公建民营的目标和方向。二是资源供给。政府提供了敬老院转型升级的资金支持、人员培训、设施改造等资源支撑，有序推进公建民营实践。三是监督管理。政府肩负着评价考核、监督管理的责任，规范机构运营管理，促进区域养老行业有序发展。四是环境塑造。政府制定具有积极导向性的政策文件，建设良性发展的市场环境，营造孝老敬老的社会氛围，为敬老院公建民营提供利好型外部环境。五是风险防控。农村敬老院属于非经营性国有资产，即便交由社会力量运营，其所有权仍然属于政府。因此，加强监督管理、防控国有资产流失风险也是政府的关注点。
对于农村敬老院公建民营，我们民政部门还是下了很大功夫的。常规工作是传达政策文件，按月发放资金，还有就是监管督查。敬老院交给民营机构运营之后，我们最常抓的就是监管。我也会带头抓，没事的时候就去敬老院看看情况。不然的话，你搞不清老人们到底过得好不好。（Y区民政局局长）
民营组织是农村养老服务的生产者和输送者。农村敬老院公建民营是将机构运营管理权转托给民营组织，以期拓展敬老院服务范围，提升服务质量。社会组织、助老企业等社会化力量承担着农村养老的生产递送职能，优先满足特困老人的养老服务需求，规范使用资金，独立承担经营中的经济、安全、法律风险，自主经营、自负盈亏，并接受政府监管。Y区公建民营敬老院的服务内容主要包括三方面：其一，分级护理。敬老院根据老人入住时的身体状况评估其护理级别，将其划分为自理老人、半自理老人、全护理老人、特级护理老人四个等级，不同护理等级对应着差异化的服务内容和收费标准。其二，文化娱乐。通过组织专门的节日活动等，丰富文化生活，提升入住老年人的幸福感。其三，上门服务。除了集中住养以外，村级敬老院还承担村级养老服务站功能，主要为户籍地和居住地均在本辖区、年龄60周岁以上的老年人提供需求调查、建立档案、生活照料、精神慰藉、咨询回访等居家上门服务。
（二）能量交互构成共生界面
农村敬老院公建民营实践中，公共部门和民营组织作为基础的共生单元，彼此之间的交流互动通过资源传输、信息交换、履约监管这三重共生界面而得以实现。
首先，资源传输界面提供物质支撑。农村敬老院公建民营实践中，公共部门与民营组织之间的资源传输是共生关系的物质基础，具体表现为人力、物资和资金等。人力方面，公建民营敬老院对原有员工采取“同等条件下优先录取”原则，较多的是仍由退休村干部来承担日常管理工作。此外，敬老院新员工的聘任也需以政府的人力资源统筹和培训为基础。物资方面，政府承担敬老院转型升级的建设成本，并提供疫情防控、安全管理等方面的基础物资。资金方面，主要是农村特困供养人员生活补贴、护理补贴的发放，以及对护理床位升级的政策性补贴等。
其次，信息交换界面建立沟通桥梁。公共部门与民营组织的信息交流一方面是自上而下的信息传达，包括政策、方针、路线的宣传和指导，重要会议文件精神的传达，督查考核信息的传递，培训活动的信息发布，月度补贴资金申请表的审核等；另一方面是自下而上的信息报送，包括相关台账的填报、会议文件的报送、补贴资金申请表的提交、工作内容及成果的汇报、典型事迹和优秀活动案例的上报等。
最后，履约监管界面保障服务落地。服务机构的协议履行和政府的监督管理是保证机构服务落地的关键环节。服务机构应当按照协议落实服务内容，并根据已经制定好的出入院服务流程体系、工作人员管理制度、护理服务制度、财务管理制度等各项制度和规范来管理养老服务业务及机构运行事务，保质保量地履行协议中的服务内容。民政等政府部门通过督导检查、考核评分等多种形式来规范敬老院的运行，对入住老人的个人档案和机构的建设资料、管养资料、安全卫生等进行全面的监管检查，保障入住老人的权益和机构的规范化运营。
对于辖区内的13家敬老院，我们的监督检查向来一视同仁。不论是公办机构，还是民营机构，都是一样地检查。不过，自从推进养老机构改革以来，我们的检查工作更加精细化了。敬老院交给民营机构之后，我们会更操心些，只有加强监督才能放下心来。（Y区民政工作人员）
（三）外部合力筑就共生环境
与养老服务相关的制度环境、市场环境、文化环境三者交互作用，构成了影响公建民营共生型实践的正向外部环境，引导和催化着农村敬老院公建民营改革。
制度环境是国家用来规范敬老院公建民营转型实践、理顺农村养老服务供给中权责关系的法规和政策体系。具体而言，与养老服务民营化、公办养老机构改革、敬老院公建民营转型有关的自上而下的政策制定和政策执行是有序推进农村敬老院公建民营实践的制度保障。以Y区为例，相关的地方政策文本，比如《A省特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升三年行动计划（2020—2022年）》《L市健全基本养老服务体系促进养老服务高质量发展行动计划（2021—2023年）任务清单》等，是Y区推进农村敬老院公建民营转型升级的主要依据。
市场环境是农村敬老院公建民营实践的需求基础和供给保障。从市场需求来看，农村深度老龄化、家庭养老式微化、农民收入增长、城乡统筹均衡发展等因素逐渐创设出刚性的社会化养老服务需求，养老服务发展的市场潜力巨大。从市场供给来看，根据民政部门数据，最近十年里，养老机构经历了数量先增后降再增、从数量增长转向质量提升的过程。截至2023年3月底，全国提供住宿的养老机构总数为40 581所。总体来看，养老服务市场呈现繁荣发展趋势，养老产业进行结构升级，并拓展出康养结合、智慧服务等养老新业态。这些都为公建民营提供了利好型的市场生态。
现在农村老年人家庭不得不去想养老的问题，因为大部分子女都出去打工了，而且家里条件也比以前提升了很多，那么机构养老就具备了一定的社会条件。（Y区民政局局长）
文化环境是农村敬老院公建民营实践的观念保障和社会基础。在农村地区提升社会化养老意愿、推行养老服务来破解养老难题，需要有现代化的老年文化和养老观念来作为精神纽带和发展动力。这也是推进敬老院公建民营的社会基础。中国现代化进程持续加速，传统的“养儿防老”已经难以适应社会现实，先进老年文化和积极养老观念的培育迫在眉睫。由于国家现代化推进的梯度性和地区发展的不平衡性，农村地区的养老文化环境仍处在从传统转向现代的过渡阶段，其中部分地区已初步培育出针对社会化养老的开放型文化环境。
对农村敬老院开展公建民营其实也需要一定的社会基础。我们想通过公建民营来满足更多老人的养老需求，也要有老人愿意进来住才行。由于经济条件好了，并且子女不在身边，一些老人是愿意入住机构的。（Y区民政局局长）
（四）渐进式演化的共生形态
农村敬老院公建民营的推进主要经历了酝酿期、探索期、发展期三个阶段。在此过程中，农村敬老院公建民营的参与主体角色、资源信息交互渠道、政策市场社会环境等发生了演化，总体呈现出渐进式互惠协作的共生形态。
一是酝酿期（21世纪初至2013年）。此阶段的公建民营以公共部门为主导，呈现出强政治逻辑，民营组织缺位，公共部门通过自上而下的政策宣传引导来培育养老服务市场，鼓励社会力量积极探索参与公办养老机构改革。在这一时期的农村养老服务中，公共部门处于绝对主导地位，民间组织居于被孵化培育的角色，二者实质上构成“寄居型共生”的关系形态。
二是探索期（2013—2019年）。该阶段政治逻辑弱化，公共部门主要扮演支持者和指导者角色，民间组织逐步参与。2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》和《民政部关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》相继出台，突出强调了公办养老机构公建民营的运行方式。Y区于2014年对HY敬老院开展了公建民营试点，以政策和资金支持为牵引，优化外部环境，初步推动公建民营的顺利开展。但由于起步阶段的社会化养老服务力量相对薄弱，敬老院公建民营中的政社关系仍是一种不平衡的“偏利共生”关系。
三是发展期（2019年至今）。该阶段市场逻辑得到强化，敬老院经过探索转型后管理运营逐渐步入正轨，公共部门的角色则转变为监督管理者。2017年，民政部办公厅、发展改革委办公厅公布了第二批公办养老机构改革试点单位名单；2019年，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》强调要“制定公建民营养老机构管理办法，细化评审标准和遴选规则，加强合同执行情况监管”；2020年，民政部、国家发展改革委评选出49家公办养老机构改革优秀案例。地方政府纷纷出台养老机构公建民营的实施办法，促进公建民营敬老院的制度化管理和规范化运营。Y区从2019年开始将区内另外8所农村敬老院委托给民间机构管理运营，推进地区农村养老服务质量的提升。政策和资金支持持续强化，资源和监督管理逐步到位，市场环境和社会环境渐次发展，公共部门与民营组织之间互惠协作型的共生关系初步凸显。
三、农村敬老院公建民营的实践困境
农村敬老院公建民营的共生型实践中，以公共部门为主导的政治逻辑逐步弱化，以民营组织为主体的社会逻辑得以强化，公共部门与民营组织之间的共生界面和共生环境逐步发展演进。共生系统中各要素的互动和演化推动农村敬老院公建民营实践向着互惠协作的共生形态发展。然而，在具体实践中，作为共生型实践的农村敬老院公建民营改革仍存在掣肘或困境。
（一）共生单元：主体性质定位的偏离
农村敬老院公建民营是公共部门让渡资源和职责而积极引导社会力量介入农村养老服务的过程。但在具体实践中，作为共生单元的公共部门与民营组织在性质定位及预期协作目标上仍存在一定偏离。
一方面，公益性遭受部分削减。作为兜底保障机构的农村敬老院原本由政府管理运营，公建民营后引入民营机构来向入住的特困老人和社会老人提供养老服务。部分民营机构出于压缩成本、维持运营等动机，可能发生降低质量、服务不到位等现象。比如，Y区的公建民营敬老院或多或少被检查出食品留样不到位、使用过期食物、人员数量不足等问题。个别敬老院运营承接方的动机就是赚取收益，因而容易使公建民营敬老院沦为相关主体的牟利工具。部分民营机构为降低运营成本而牺牲服务质量，这种逐利行为在一定程度上导致了对传统敬老院公益性的削减。
另一方面，效益性尚未有效凸显。农村公建民营敬老院的资金来源以政府补贴为主，包括特困供养人员的生活补贴、失能半失能老人的护理补贴、工作人员工资补贴、管理费用补贴、护理型床位升级一次性补贴等。机构依靠财政补贴维持运转，自我造血能力仍然很弱。改制后的农村敬老院入住率普遍不高。在Y区，除了转型最早、地理位置较好、有一定品牌知名度的HY敬老院以外，其他敬老院转型后接收社会老人入住的收入普遍微薄，运营困难重重。总体来看，公建民营敬老院的市场化、专业化、效益化优势尚未得到充分凸显。
我们机构在Y区运营的敬老院有三家。其中，效益较显著的是HY敬老院。相比之下，前两年刚接手的其他两家敬老院至今一直是依靠政府补贴来维持运营。这两家敬老院转型时间比较短，而且都位于比较偏僻的地方，如果不宣传的话，很少有人知道。（Y区X民营养老机构负责人）
（二）共生界面：资源信息互动及监管不健全
农村敬老院公建民营转型后，政府与运营方之间在资源递送、信息传达、监督管理三个维度中的互动构成共生关系的界面。但是，政府和运营方在资源、信息、监管三个共生界面维度均存在不足。
一是资源递送局限。在公建民营敬老院运营中，政府与运营方之间的资源递送主要表现为财政补贴发放。然而，单纯的财政补贴难以直接应对敬老院当前最主要的资源瓶颈，即医疗资源不足的问题。有就医需求的入住老人需要向敬老院负责人申请，独自外出到村卫生室、乡镇医院或区医院、市医院就医。服务委托协议中的护理照料管理、康复医疗管理、社工服务管理等并未得到有效的落实。一些敬老院内新建的护理站缺乏医护人员，形同虚设。政府对公建民营敬老院的医疗资源导入不足或协调不足，难以满足入住老年人的健康需求。
我们院区是建设了护理站的，但是由于没有医生和护理员，这个护理站就一直空着。（Y区S敬老院负责人）
上个月我刚去过一次医院，自己花一百多块钱包了一辆车，去市里的医院检查。医生给我开了一点药，都走的医保，不用花钱。不过就是太远了，很不方便。年纪再大一点的话，这样来回跑我就折腾不动了。（Y区S敬老院入住老人）
二是信息沟通阻滞。政府与运营方之间的信息沟通主要表现为每年一次的现场检查评估、定期的工作汇报和不定期的直接交流，沟通方式较少，沟通缺乏稳定性。Y区民政局管理特困供养人员信息系统中的存档信息，敬老院入住老人的动态信息则由运营机构管理，缺乏信息共享平台，尚未实现信息共享，民政部门只能通过机构来了解入住老人的基本情况，这就导致了信息沟通的低效性和滞后性。
除了和第三方沟通，我们更迫切地需要建立和老人之间的沟通渠道，因为很多具体工作的开展情况，第三方是不愿意展现给我们的。今年七月份高温天的时候，有的敬老院为了省钱，不开空调。三四十度的天气，白天老人们都挤在开空调的活动中心，晚上还有人在那里打地铺。这个情况老人们一直没法给我们反馈，最后闹到了市里，搞得我们很被动。（Y区民政局工作人员）
三是监督管理模糊。政府与运营方订立的协议涉及服务管理和质量保障的内容。比如在服务管理体系方面，涵盖了护理照料管理、康复医疗管理、营养配餐管理、社工服务管理、健康档案管理、临终关怀管理等；在质量保障提升措施方面，包括了人才保障、标准保障、技术保障等。但是，在项目落地之后，真正落实的服务较为有限。比如，24小时护理照料服务、全天候康复理疗服务、时间银行服务、智能养老服务体系建设等并未付诸实践。出于公建民营的指标任务压力，针对服务落地实践情况与协议内容的出入，民政部门采取忽略容忍的态度。此外，公建民营农村敬老院的权责分配尚未有明确规定，除了年度考核评比外，尚未明确具体管理考核指标，相关部门在实际监管中往往无章可循。日常检查以消除隐患、保证机构安全稳定运营为目标，难以促进机构服务质量的提升。
委托运营方案的内容自然都写得很漂亮，关于医疗康养、社工服务、智慧养老，这些内容在农村往往都停留在纸面上。其实在签订协议的时候，双方都明白，全部实现是不可能的。但是合作依然会继续，因为公建民营始终是要推的，是我们必须做的一项工作。（Y区民政局局长）
（三）共生环境：存在限制性的外部条件
制度环境方面，农村敬老院公建民营实践仍受限于相关政策因素。一是缺乏配套政策的支持。农村敬老院的公建民营化改革涉及面广，人员安置、国有资产管理等相关重要事项需由民政、财政、税务、人社、市场监管等多部门协作推进。但是，部门职责划分等配套政策尚未明确，相关事务由民政部门牵头协调与其他部门之间的沟通合作。二是政策执行的及时性不足。比如，财政补贴政策执行过程中经常面临申请程序繁杂、申请时间漫长、专项资金使用规定僵化等问题，而民营主体自身又融资难、负担重，这些都在一定程度上限制了公建民营敬老院的发展。
让我比较头疼的是补贴总是滞后。比如护理床位改造升级，机构需要先自己掏钱对床位进行升级，经检查验收合格之后才能提出补贴申请，申请之后又是漫长的等待。工作走流程我们可以理解，但是我们资金运转的困难又有谁来理解呢？（Y区养老机构负责人）
市场环境方面，农村敬老院的公建民营实践受限于欠发达的市场环境。我国经济社会发展水平存在地区之间的不平衡，大部分农村地区养老服务业的市场环境仍处于培育阶段或发展的初级阶段。比如，Y区内可承接公办养老机构运营的民营养老机构仅为早期的两三家，参与投标的机构少，竞争性低。此外，护工等服务人员短缺，部分机构入住老人与服务人员的配比超标，工作人员身兼数职的现象比较普遍。市场竞争小、可选择面窄、人员短缺都限制了农村养老服务水平的提升。
我区这方面的市场竞争仍然不是很明显，竞标之前来了解公建民营项目的机构、企业一般不超过五家，来竞标的一般只有三家，我们从中挑选报价最低、服务最优的。没有多大竞争，很难进行比较，可选择的也就有局限。（Y区民政局工作人员）
文化环境方面，农村敬老院的公建民营实践仍受限于传统观念。公建民营转型后的农村敬老院入住率偏低，比如Y区大部分敬老院入住率不足50%，入住的“社会老人”占比很小。此外，特困供养对象也仅有少部分在敬老院接受集中供养。Y区农村特困人员共计2 080人，公建民营敬老院中供养的仅444人，占比约为21.35%。农村老年人对入住养老院的意愿较低。他们或者认为封闭式管理影响自由，院内条件差、生活无聊；或者不想“花冤枉钱”，毕竟入住费用对于农村老年人来说仍是较重的经济负担；或者受传统社会舆论影响，担心入住以后子女会遭人非议。
（四）共生形态：互惠协作共生的稳固性不足
农村敬老院公建民营的系统推进过程也是农村公共服务领域政社协同、互惠共生关系的建立过程。但是，民营主体力量仍然相对薄弱，并且政府与运营方的关注点及诉求点存在异质性，导致了公建民营中互惠协同共生关系形态的脆弱性。
一方面，共生主体不稳定。民营组织作为公建民营中的共生主体之一，其存续发展的稳定性不足，主要原因包括以下三个方面：一是机构的资金周转不畅、业务转型等都可能导致其退出共生系统；二是委托协议到期之后敬老院运营的可持续性问题；三是大部分农村地区养老服务市场的发展和营商环境的建设都不成熟，有意承接敬老院公建民营项目的机构寥寥无几，可吸纳来替代现有承接方的民营主体极为有限。
另一方面，共生主体行动目标不统一。政府作为公共部门，更注重敬老院的公益和服务属性，强调服务供给的保质保量；而民营组织作为自负盈亏的独立主体，更为注重成本核算，服务上以合规达标为诉求，缺乏提升服务品质的强烈动机。由于目标相背，公共部门与民营组织在协作过程中行动诉求及关注点不一致。比如，关于拓展农村养老服务的主体责任，政府希望民营组织在保障敬老院兜底功能的基础上尽可能开拓农村的机构养老、居家养老服务，民营机构却对农村养老服务市场培育缺乏充足的信心和动力而寄希望于政府的资金支持和舆论引导，由此导致了推诿卸责的困境。因此，农村社会化养老服务市场的拓展任重道远。
四、农村敬老院公建民营实践的发展进路
基于共生理论视角，农村敬老院公建民营实践中需要进一步厘清共生单元职能、畅通共生界面交互、优化支持型共生环境、稳固共生形态基础，切实提升转型实效和服务质量。
（一）厘清公建民营中的主体定位
一要坚持公益导向，转变政府职能。公建民营后的敬老院虽然拓展出社会化养老职能，但其本质仍然是公益性服务组织。政府应当积极履行引导职能和监管职能，保障公建民营敬老院有序运营。具体着力点包括：第一，加强相关制度建设。针对农村公建民营敬老院的运营管理制定统一的标准和规范。对社会主体资格评估、遴选方式、标书、招标程序、合同范本等设定统一标准，对运营中纠纷的解决作出相应规定。第二，引导支持民营组织提升服务质量。贯彻落实公建民营机构税费等方面的优惠政策，进一步激发社会力量参与公建民营的积极性。评选和扶植模范机构，探索构建区域特色养老服务品牌，引导敬老院走出“降质保利”误区。第三，完善评估监督体系。根据农村养老事业发展的实际情况，因地制宜设计操作化的机构绩效评价体系，以评促建，提升农村敬老院服务质量。
二要明确价值目标，提升机构品质。作为公建民营敬老院的运营方，民营组织需明确愿景目标，以提升服务质量为前提，打造品牌，助力长远可持续发展。第一，转变理念，注重高质量发展。转变部分机构压缩成本等急功近利的营利模式，强调农村敬老院的福利属性，将提升服务质量摆在首位，积累品牌效应。第二，强化培训，建立激励机制。建立规范化、专业化的人力资源管理体系，加强对养老机构护理员等工作人员的日常培训，提升其职业素养、理论水平与实务能力，并通过适当的物质奖励和表彰嘉奖来提升员工积极性。第三，深入调研，精准把握需求。机构作为养老服务的直接生产者和递送者，要深入农村社区和老年家庭，调查了解当地农村养老服务的需求痛点，增强服务的针对性和有效性，从而提升老年人入住意愿。
（二）畅通公营民建中的交互界面
一要打破合作局限，优化医疗资源递送。在“医养结合”政策背景下，鉴于农村敬老院目前最突出的医疗资源瓶颈困境，需积极促进农村医疗服务资源与养老服务资源的整合对接。在规划选址上，优先考虑让敬老院与卫生院毗邻，以满足入住老年人的基础用药和日常就医需求。鼓励通过远程问诊、定期坐诊、慢病管理等方式促进城市大中型医疗机构与农村敬老院对口协作，实现优质医疗资源的高效利用。分级分类优化敬老院护理站的功能配置，乡镇级敬老院需配备专职的医护人员，村级敬老院则通过医护人员定期上门巡诊等方式满足老年人基本的健康服务需求。
二要搭建数字平台，保障信息互联共享。以信息技术为依托，搭建民政部门、运营机构、入住老人之间的数字化信息共享平台。信息共享平台的搭建需要完善农村基础设施建设，在敬老院转型升级中同步推进农村敬老院内部的网络化、智能化改造。建立入住老人电子档案，并上传到信息共享平台，以便管理方、服务方掌握入住者状况，提供精准服务。入住老年人及其家属也可以通过云平台反馈入住体验和存在问题等。针对农村实际，对于条件受限的敬老院，可通过建立微信工作群等初级数字化方式来实现信息的动态更新和共享，促进机构效率提升。
［作者简介］易艳阳（1983），女，江苏兴化人，南京林业大学人文社会科学学院副教授，博士，从事老年与残障服务研究。
