按照联合国定义，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，意味着整个国家或地区进入了“老龄化社会”，比例达到14%进入“深度老龄化社会”，20%进入“超高龄社会”。日本目前已步入超高龄社会，2024年7月总务省公布的数据显示，截至2024年1月1日，65岁及以上老年人占总人口的比例接近30%，人口总数为1.2156亿，较2023年减少86万人，连续15年呈下降趋势。日本作为全球最早步入超高龄社会的国家之一，在应对人口老龄化方面积累了一定经验。
日本应对人口老龄化的规划和法律探索
日本在应对人口老龄化问题上经历了漫长而持续的探索历程。20世纪80年代中期，日本内阁确定《长寿社会对策大纲》，标志着日本正式将应对人口老龄化提升至国家战略高度。这一时期，主要聚焦于对老年人多方面需求的初步认知和规划，为后续行动奠定了方向基础。
20世纪90年代，随着老龄化日益凸显，1995年公布实施《高龄社会应对基本法》，明确了政府应对老龄化的职责和任务，制定了老年人就业、福利保障等多个配套法律法规，初步构建起较为系统的应对老龄化法律框架。2003年，面对少子化与老龄化的双重压力，日本颁布实施《少子化社会对策基本法》《少子化社会对策大纲》，并不断更新大纲内容，采取多种措施优化婚育环境，包括提供婚恋帮助、援助年轻家庭、普及育儿知识、扩大幼儿教育免费化和帮扶多孩家庭等，努力提高生育率。
2013年，为保障老年人有稳定收入来源，修订《高龄者雇佣安定法》，提高法定退休年龄至65岁，鼓励老年人继续参与职场工作，增加储蓄。2021年，再次上调延迟退休年龄标准至70岁，提升老年人的社会参与度，为应对老龄化带来的经济和社会挑战提供新途径。
日本综合施策构建应对人口老龄化的体系
积极鼓励婚恋和生育。日本采取了一系列鼓励婚恋和生育的措施。政府为婚恋活动提供帮助，对结婚和年轻人家庭给予援助，提供结婚、怀孕、分娩、育儿知识，营造支持婚育的社会氛围。例如，地方政府成立结婚志愿中心，举办相亲活动，进行结婚意愿配对，设置专职红娘提供服务。扩大幼儿教育免费化，重点帮扶三代同住和多孩家庭。从第三孩开始，免除照护费用，对育儿家庭给予援助，扩充课后儿童看护班等措施。但2023年日本总和生育率降至1.2，反映出婚姻和生育行为与人口年龄结构、社会文化等特征关系密切，具有较强惯性。
保障和稳定老年人就业。2013年，日本修订《高龄者雇佣安定法》，明确提高法定退休年龄，将在2025年4月把企业义务雇佣年龄提高至65岁。2021年4月，将延迟退休年龄上调至70岁，稳定了老年人收入来源。厚生劳动省数据显示，在老年人家庭全部收入中，公共养老金比例为100%的家庭占全体的41.7%，公共养老金比例为80%—100%的占17.9%，65岁以上男性平均每月养老金15万日元，平均消费支出14.8万日元。因此，主动选择“延迟退休”，继续在职场工作，成为不少老年人的选择。
建立长期护理保险制度。2000年日本建立了独立的长期护理保险制度，有效重组了“老人福祉”和“老人医疗”两大体系，明确了保险对象的范围界定、认定程序、筹资结构、中央地方分权、服务机构、服务内容等方面，明晰了支付与负担的关系，完善了老年人的生活照护服务体系。这一制度的建立，使得老年人能够更加便捷地获得所需的护理服务，同时也减轻了医疗系统的压力。
建立综合性社区照料体系。为了提高养老服务质量和效率，日本自2011年起对长期护理保险制度进行改革，目标是在2025年构建出能够在社区中提供各种为老服务的照料体系。规划在30分钟通行半径内设置“综合性社区照料支援中心”，配置护理支援专员负责咨询和协调，提供长期护理、医疗保健和日常生活支援等养老服务，包括寄宿式养老服务，甚至当老年人需要强度很高的长期照料，如罹患阿尔茨海默病时，都可在社区中获得需要的服务。
吸引外国护理劳动力。日本出台了一系列吸引外国护理劳动力的措施，包括经济伙伴关系协议、护理人才签证优惠和《亚洲健康倡议》。2017年9月实施的《出入国管理难民认定法修订案》中新增了“护理”留日资格，规定赴日进行护理专业学习和实习的外国人可获得最高5年的留学签证，若通过“介护福祉士”职业资格考试则变更为护理签证，可一直留在日本。这些措施补充了日本国内护理力量，也为外籍护理人员提供了良好就业机会。
日本应对人口老龄化的启示
将促进生育水平的提高作为应对人口老龄化一项长期而艰巨的重点工作。日本实践探索表明，仅靠经济激励措施不足以显著提高生育率，需从社会文化层面进行深层次变革。例如，通过优化结婚生育环境、活用科技成果等多方面施策，才能从根本上解决少子化问题。提高生育率并非短期可以见效的任务，需要长期投入与持续努力。因此，制定政策需注重综合施策，鼓励家庭价值观，从物质激励、婴幼儿照料及社会保障政策入手，构建支持生育的全方位社会环境。
从战略高度理性认识树立积极老龄化理念的重要性。日本通过立法保障老年人的社会参与权利，鼓励老年人继续发挥余热，参与社会活动。人口老龄化不等于社会老化，老年人的常识、智慧和经验是社会的宝贵财产。经验显示，需从战略高度重新审视老年人的社会价值，树立积极老龄化理念，促进老年人社会参与，通过建设老年友好型环境，挖掘低龄活力老年人潜力。树立每个人是自己健康第一责任人的观念，培养健康生活方式，提前为老年生活做好经济储备，实现积极老龄化。
将促进和改善老年人健康作为实施积极应对人口老龄化国家战略的优先选项。日本通过建立长期护理保险制度，确保了老年人能够获得高质量的护理服务。全方位、全周期地维护全体人民的健康已经成为国家战略和国家行动的一部分。其经验可见，在政策制定方面，应从全生命周期的观念出发，坚持预防为主，积极倡导和推行健康生活方式。将健康融入所有政策之中，建立和完善以“健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护和安宁疗护”为主要内容的老年健康服务体系。促进资源优化配置，逐步缩小城乡、区域差距，促进老年健康服务的“系统连续”和“公平可及”，推动实现“健康老龄化”。此外，还需培育和壮大养老服务人才队伍，不断完善长期护理保险制度，重点完善筹资、待遇政策体系，建立统一的护理需求认定和等级评定等标准体系，完善服务质量评价、定点机构协议管理和费用结算等办法，深化管理服务规范和运行机制，以保障老年人的健康权益。
将构建老年人参与社会活动的支持系统作为实施积极应对人口老龄化国家战略的核心内容。日本通过制定老年人就业雇佣制度，鼓励老年人参与社会经济活动，不仅提高了老年人的生活质量，还增强了社会活力。日本实践经验显示，老年人的权益不应仅仅停留在接受服务的层面，更应体现在他们能够继续为社会作贡献。其经验揭示，出台老年人创业和就业促进政策，应制定老年人就业雇佣制度，政府对雇佣员工延迟退休的单位给予补贴和奖励；鼓励知名学者、经济学家、老艺术家等高端人才到智库等单位工作。鼓励老年人创业，给予资金、税收、知识、技术和环境支持，对退休后就业和创业的收入给予税收减免的优惠。建立保持老年人工作积极性的制度体系，建立完善老年人才机构，制定老年人再就业反歧视法律，取消老年人在职业技能考试方面的最高年龄限制、最低学历限制等硬性规定。建立适老工作就业环境，提供档案管理、培训师、咨询顾问等适合老年人的工作岗位，建立老年人才就业市场，以此来构建一个支持老年人积极参与社会活动的系统。（@湖南养老课代表）
（作者：习近平经济思想研究中心研究员 张瑾，原文发表于《学习时报》2024年09月27日）
