铜陵市老年公寓三期PPP项目案例
一、项目背景
（一）运作模式
铜陵市老年公寓三期PPP项目是经铜陵市市政府批准，授权铜陵市民政局为项目实施机构、铜陵市建设投资控股有限公司为政府出资方代表的养老服务业PPP项目。该项目位于安徽省铜陵市北京中路750号市老年公寓区域，地处主城区铜官区的繁华路段。
项目通过公开招标选定九如城养老产业有限公司为社会资本方，由其与政府出资方代表市建投公司联合注册成立项目公司——铜陵九如城养老服务有限公司，市政府授予特许经营权22年（含2年建设期）。
运作方式：BOT（建设+运营+移交）。
回报机制：可行性缺口补助，即在规定的经营期限内，政府给予可行性缺口补助。
股权结构：注册资本金3000万元，政府授权出资方市建投公司占股20%，社会资本方九如城养老产业投资有限公司占股80%。
（二）项目发起和进展
铜陵市老年公寓，该地域俗称颐寿山庄，是铜陵市民政局直属的社会福利事业管理中心（以下简称“中心”）下设的养老机构，成立于1997年，是全市第一家社会老人服务的养老机构。2018年起，在市民政局的领导下，“中心”持续推进公办养老机构改革。在市老年公寓二期以公办民营方式引入省内九久夕阳红养老集团的基础上，谋划在该区域内老年公寓一期拆除（老年公寓一期由于不符合养老运营建设规范而于2015年停止运营），按PPP模式新建市老年公寓三期。
该项目于2018年启动，公开招标引入上海的九如城养老产业有限公司。2019年11月22日开工建设，项目占地18亩，建设规模2.4万平方米，投资总额13000万元。建设2栋老年公寓楼，房型以单间和一室两厅套间为主，配备床位470张，同时建设1栋综合楼，用于娱乐、医疗保健和餐饮服务，2022年初建成运营。
二、经验做法
（一）高位决策，为项目谋划和实施“量体裁衣”
自2016年市老年公寓二期的公办民营以来，为该市公办机构改革按下了“播放键”。在该市民政局在认真调研的基础上，2018年5月，铜陵市市政府第8次常务会议听取并原则同意了“老年公寓”三期PPP项目实施方案。
一是在政策方面大力支持，采取土地权属不变更，项目用地位于铜陵市老年公寓区域，该地块属于政府无偿划拨的养老用地，权属为铜陵市民政局下属市社会福利事业管理中心，自1998年起，用于养老服务项目至今。在项目谋划阶段，铜陵市民政局分析认为，若依照当前的土地制度，极有可能出现一方面通过招标选择PPP项目社会资本方，另一方面又不得不通过招拍挂公开方式出让PPP项目用地，从而造成社会资本方虽中标PPP项目却无法获得所需的土地使用权的情况发生。且土地权属变更，势必使得PPP项目成本增加，由此抬高政府可行性缺口补助金额，或者第三方付费的成本。据此报经市政府同意，该市民政局决定本项目不涉及土地权属变更问题。
二是政府职能部门和多方协同，广泛深入的标前磋商。在建立两套专班同时推进“PPP实施方案”、“项目建设方案”设计的基础上开展磋商。在磋商形式上，建立“实施机构+政府出资方代表+政府相关部门+潜在投标人+金融机构”五方磋商机制，先后有市发改、财政、审计、国土资源、规划、公共资源交易管理等相关部门，安徽九久夕阳红养老集团、九如城养老产业有限公司等潜在投标人，工商、农发、邮储等金融机构参与磋商活动。在磋商内容上，重点围绕“PPP实施方案”、“项目建设方案”展开，参与磋商的部门和机构都分别提出了合理化建议，尤其是九久夕阳红养老集团、九如城养老产业有限公司等潜在投标人从运营的角度，对项目的建设方案提出了切合实际的修改意见。
（二）精心组织，让专业谋划和建设规划“齐头并进”
市民政局当好“助攻手”，市相关部门尽责担当“店小二”，面对赶工期和保运营（施工期间同一区域内有老年公寓二期283张养老床位在运营)的双重压力，克服了2020年以来新冠疫情的影响，明确“一周一调度”、“一月一例会”，稳中求快，历时两年，2021年12月顺利实现主体工程完工。
一是“两保障”。在谋划阶段，招标选定了第三方专业机构，负责调研、编制《PPP项目实施方案》《物有所值评价报告》《财政承受能力评价报告》，并负责招标选定社会资本方和相关协议的草拟工作；在启动进程后，再次招标选定了第四方，负责全程跟踪审查评价第三方工作，并根据需要，参与PPP项目全过程监督管理。
二是“两条线”。PPP模式线，由市财政、民政、“建投”和“中心”等部门财经管理人员与第三方、第四方相关人员合力，负责PPP模式相关工作。建筑设计线，由市发改、民政和“中心”等部门基建管理人员会同招标选定第三方设计服务单位，负责项目基建的规划设计、建筑设计和报批等工作。
三是“两兼顾”。由于“公办民营”和“PPP项目”两个部分同处一个区域内，坚持“保运营”和“保建设”并举，对两部分实施了物理隔离，并为“公办民营”部分改建了食堂、进出通道和部分消防设施；督促“PPP项目”部分，在施工过程要始终坚守安全施工，文明施工，最大限度降低施工对运营的影响。协调“公办民营”部分，对施工工作的理解和支持，主动对住养老人开展正向疏导，为“PPP项目”部分施工营造较好的舆论氛围。
（三）专业运作，对招标采购和运营监管“双项并重”
一是运作把握专业属性。养老服务业PPP项目具有“建设很关键，运营更重要”的属性，将项目采购划分为两个阶段：按“不接受联合体投标”“有运营养老机构经验”两个核心点招标选定有资质的养老机构；由选定的社会资本方与政府出资方代表市建投公司成立的项目公司，按“项目建设方案”组织二次招标，选定建筑实施单位，合理压缩建安成本。如项目土建招标节约资金近800万元。
二是监管紧扣关键环节。养老服务作为使用者付费的项目，在运营期监管方面以“入住率”这个关键环节，作为绩效评价的核心指标，其入住率的高低直接影响项目收入，直接关联政府可行性缺口补助。而影响入住率的关键是使用者对服务质量和收费标准的认可程度。因此在该项目的“环境与卫生”、“设施设备使用与维护”、“信息化”、“机构管理”、“服务项目与质量”、“绩效与收益评价”等绩效评价要素中，“服务项目与质量”指标的考核评价比重最大，并将“入住率”作为其第一位指标。如：该项目合理设定第一年入住率为45%，以入住率为杠杆，考核经营期的收费水平和服务质量等核心要素，使政府可行性缺口补助与绩效考核百分之百的有效挂钩。
三、亮点成效
铜陵市老年公寓三期项目在市老年公寓二期实施办民营的基础上，利用“颐寿山庄”成熟养老地块资源。放大既有的品牌效应，探索采取PPP模式吸引社会资本投资养老服务业，引入长三角区域养老品牌机构和服务理念，快速推动铜陵养老服务高质量发展，打造公办养老机构改革的铜陵样板。
（一）吸引社会资本广泛参与，加速推动长三角区域养老服务融合发展
该项目的实施，是大力支持民办养老机构发展，深化公办养老机构改革，推进政府和社会资本合作模式，加快品牌机构培育力度的有效体现。上海九如城是继该市引入湖南普亲、南京安康通、安徽九久夕阳红、乐年长者之家等省内外知名机构参与养老服务的又一重点项目。该项目建成将有助于长三角等先进地区的养老服务模式和理念落地，打造高质量的为老服务和产品供给体系，为铜陵养老服务业融入长三角一体化发展发挥桥梁和纽带作用。
（二）公办机构转型改革的“铜陵样板”，首个养老服务业PPP项目落地
项目建成后，不仅在铜陵市北京路颐寿山庄区域形成低、中、高三个档次梯度和照护自理、介助、介护老人三个服务梯度。还力求提升服务品质，按照医养结合理念设计，力求拓展供给方式，采取PPP模式运营，将为铜陵市养老机构深化“医养结合”探索路径。还将大大缓解铜陵市中高端养老服务设施不足的现状，为全市养老机构提升服务品质提供有效借鉴，进一步满足不同老年人的多元化需求，真正将老年人老有所养、老有所依、老有所乐的美好愿景化为现实中的幸福图景。同时该项目落成标志着我市乃至我省首个养老服务业PPP项目在铜陵市落地，也作为养老服务运营体制改革的模板，在全省起到引领示范作用。
安徽省财政厅
