为解决公办养老机构体制机制僵化、发展活力不足、市场反应迟钝、服务质量整体不高、资源闲置浪费等问题，自2013年起，国家开始推动以公建民营为重点的公办养老机构改革。作为一项公益性和商业性交融、公领域和私领域交汇、政府市场社会三大主体互动的系统性工程，养老机构公建民营改革蕴含大量迫切需要探索研究的议题，其中首要的问题是准确认识和理解养老机构公建民营。
养老机构公建民营是指政府将自身拥有所有权的养老机构，包括处于运营状态的、正在建设待运营的、拟建设的养老机构，按照一定程序，在保留所有权和保障基本养老服务的基础上，将经营权在一定时期内整体性让渡给具有一定资质的社会力量进行管理运营的做法。对此界定，笔者尝试进一步作如下思考和阐释：
养老机构公建民营的实质是公私合作下的共同治理行为。其体现的是公私部门在责任共担、优势互补、平等协商基础上的合作共治，表现为公私合作提供机构养老服务。其中，责任共担指构建政府、社会、市场等多元主体共同提供机构养老服务的职责结构；优势互补是指充分发挥政府、社会、市场各自的优势，形成合力；平等协商指构建政府、社会、市场平等的合作伙伴关系，妥善处理合作中的各种问题。
养老机构公建民营的基本特征是所有权和经营权相分离。政府或公建养老机构所属的事业单位拥有养老机构的所有权，社会力量经过一定的程序取得养老机构的经营权，实际上体现的是“公有民营”。其中，养老机构所有权的取得可以是政府或事业单位通过投资建设、购买、接受捐赠的方式取得，也可以是国有固定资产，如党政机关和国有企事业单位的培训疗养机构、闲置房产等经改造后用于开展养老的。所有权和经营权相分离的背后反映的是政府和社会主体各自职能的重新划分，最终达到各归其位、各司其职的善治结果。
养老机构公建民营的核心是发挥市场机制的作用。通过供求机制、价格机制、竞争机制等提升政府养老服务资源的配置效率，提高机构的管理运营效率和服务质量，实质上是一种政府创造市场或依赖市场机制履行其职能的现实性选择。根据成本效益理论，传统经营模式下，提升公办养老机构服务质量和效率主要依靠行政手段，但这种手段受制于政府部门人员数量、精力、能力等因素，普遍效率不高、效果有限，而且容易产生腐败现象。而在市场机制作用下，一方面，可以节省大量的监督监管和考核成本，另一方面，激烈的市场竞争可以极大提升经营者的积极性、主动性和创造性，进而提升机构的投入产出比。因此，政府的一个重要职能就是努力创造利于公平竞争的市场环境，为市场机制的发挥打好基础。
养老机构公建民营改革应优先保障基本养老服务，履行公益性职责。为居民提供救济性质的兜底保障养老服务和为其他特困老年人提供基本养老服务是政府的应然职责。政府通过举办公办养老机构提供上述养老服务，即公办养老机构承担着政府履行职责的任务。养老机构公建民营改革没有改变公办养老机构的产权归属，政府仍然保留所有权。产权性质是决定职能最重要的考量。既然公建民营养老机构依然姓“公”，则为困难老年群体提供基本养老服务是其最基本的职责。
社会力量取得政府所属养老机构的管理运营权必须经过一定的程序。一般情况下，应该通过严格的招投标程序，择优确定社会力量。考虑到有些地方养老服务发展相对滞后，具有养老机构运营经验的社会力量较少，故也可经上级主管部门许可后，采取邀标、竞争性谈判、直接委托等方式确定运营方。
养老机构公建民营的实施对象包括两类。第一类是已经建成并运营的公建公营养老机构，即存量养老机构，改革后通常称为公办民营养老机构；第二类是正在建设待运营或拟建设的养老机构，即增量养老机构，改革后通常称为公建民营养老机构。公办民营和公建民营既有联系又有区别。二者联系在于，都是将政府所有的养老机构交由社会力量运营，实现所有权和运营权的分离，均强调政府投资建设、购置、改造，并配置基本设施设备，社会力量运营。其区别在于，实施养老机构公建民营，社会力量可提前介入养老机构的设计、建设、装修，使得养老机构的硬件更符合社会力量的需求，另外不涉及员工安置和老人的接续入住等问题；而实施养老机构公办民营，可能涉及原有硬件设施的改造、员工安置、原入住老人的妥善安排等事务，相对比较复杂。从目前已经出台的政策文件看，“公建民营”成为主流的提法。在实践中，公建民营和公办民营的区别已经淡化，二者经常被混用，泛指公办养老机构引入社会力量进行管理运营，而不论该机构是否建成、是否在运营。
公办养老机构经营权的让渡应该是整体性的。现实中，存在公建公营养老机构将一些具体服务项目，如护理服务、保洁服务、餐饮服务等委托或外包给社会力量的情况。但项目委托或服务外包属于购买服务的一种，由政府采购法规制。另外，这种情况下该养老机构整体的经营权仍然属于自身，并没有从整体上实现所有权和经营权的分离，不符合公建民营的根本特征，因此具体项目委托或承包不属于公建民营。
养老机构公建民营区别于PPP项目养老机构。PPP项目养老机构通常由政府出土地，社会力量出资兴建并取得一定期限的经营权，期限结束后，养老机构产权归属政府。这类项目本质上属于社会融资，重在“引资”。而养老机构公建民营的重点是发挥社会主体的管理运营优势，是公有民营，目的不是融资，而是“引智”。但对于社会力量接手公办养老机构后投入一定费用进行装修、改造、购置设施等情况的，则应列入公建民营研究范畴，因为这些投入和土地、建设等成本相比，属于少量投入。
养老机构公建民营区别于政府购买养老服务。政府购买养老服务是政府在市场上购买公共物品性质的养老服务并支付相应费用，实际上是养老服务的委托代理。而养老机构公建民营后提供的服务不仅包括公共产品性质的养老服务，还包括私人产品性质的养老服务。更重要的区别为，由于公建民营涉及硬件设施使用权的转移，因此这个过程不仅包括服务的委托代理，还包括设施的委托代理。再进一步，即便从购买的角度来看，政府通过养老机构公建民营购买的重中之重是专业管理技能和市场运作能力，而不是单纯的养老服务。（作者：黄瑶 作者单位：中国老龄协会政策研究部）
